O TCU e o combate à fraude e corrupção: perspectivas

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Walisson Alan Correia de Almeida

Especialista em Orçamento Público. Auditor federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União.

De acordo com a Association of Certified Fraud Examiners (ACFE), os três principais tipos de fraude ocupacional são: corrupção, apropriação indevida de ativos e declarações fraudulentas. Tema recorrente nos dias atuais é a questão que trata do combate à fraude e corrupção. Segundo definição do Institute of Internal Auditors (IIA), fraude é qualquer ato ou omissão intencional concebido para enganar terceiros, resultando em a vítima sofrer uma perda e/ou o autor alcançar um ganho. Corrupção é o mau uso de poder (político ou financeiro) confiado a determinado agente (público ou privado) para fins ilegítimos. Várias ações referidas como fraude também podem ser definidas ou são conhecidas como corrupção.

Na seara internacional, o assunto é uma constante, por exemplo, na pauta da Organização das Nações Unidas (ONU), basta ver as recentes Resoluções A/RES/69/199, adotada pela Assembleia Geral em 18.12.2014, e A/HRC/29/L.19, aprovada pelo Conselho de Direitos Humanos em 29.06.2015. A primeira trata da necessidade de continuar a promover a ratificação, a adesão e a aplicação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção e a segunda, do impacto negativo da corrupção no gozo dos direitos humanos.

No Brasil, são frequentes as notícias de fraude a licitações, crimes de corrupção, lavagem de dinheiro e organização criminosa, entre outros, sendo comum a sensação de que o país é altamente vulnerável à corrupção. Diga-se de passagem, o Índice de Percepção de Corrupção de 2014 da Transparência Internacional colocou o Brasil em 69º lugar num ranking de 175 países.

Os casos de corrupção ocorridos nos últimos tempos chamaram a atenção para as formas de combate que podem ser empregadas pelos órgãos de controle do país. Mesmo sob o viés mais otimista possível e sem embargo dos possíveis fatores (políticos ou técnicos) que levaram ao incremento das investigações, não há um panorama animador que permita afirmar que os casos de corrupção estejam sob controle.

Estimativa da ONU divulgada em 2012 indica que, considerando todas as esferas de governo, o desvio de recursos públicos no Brasil chega a R$ 200 bilhões por ano. Notícias recentes informam que os crimes contra a Administração Pública brasileira estão direcionando mais recursos sujos para a lavagem de dinheiro do que o tráfico de drogas. O processo de licitação e contratação (L&C) mostra-se particularmente vulnerável à fraude e corrupção, porque esse é o ponto do ciclo de investimentos da Administração Pública em que o dinheiro muda de mãos.

 

Nesse sentido, o presente trabalho tem o propósito de debater os meios de combate à fraude e corrupção adotados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e apresentar subsídios para a implementação de uma ampla estratégia abrangendo diversas perspectivas relacionadas ao processamento das L&C públicas.

O TCU é uma entidade de fiscalização superior (EFS) membro da International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai). De acordo com a Constituição brasileira, o TCU é um órgão que possui competência administrativa-judicante, entre outras, para exercer o controle externo da Administração Pública.

De início, impende mencionar a aprovação da Lei 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção, que dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira. Dentre outras importantes inovações, como a atenuação de penas para companhias que tenham implementado áreas de compliance, a Lei promoveu o fortalecimento dos órgãos de auditoria interna. No âmbito do Poder Executivo Federal, a Controladoria-Geral da União (CGU) ganhou competência para instaurar processos administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas e para celebrar os acordos de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações.

Sob a ótica do controle externo a seu cargo, o TCU possui competência constitucional para fiscalizar os atos administrativos previstos na Lei Anticorrupção e normatizou procedimentos e cautelas a fim de prevenir eventual assinatura de acordos de leniência que representem obstáculo às investigações em andamento em outras esferas de atuação ou que premiem empresas que não apresentarem colaboração efetiva para o desmantelamento de organizações criminosas. Tal perspectiva não implica em interferência ou submissão entre os órgãos, mas sim em conciliação de atuações de diferentes aparelhos do Estado em busca de interesse comum, consistente na apuração de fatos ilícitos tipificados na Lei Anticorrupção.

Nessa conformidade, como parte da cadeia de instituições que exercem o combate à fraude e corrupção, outra perspectiva que o TCU deve privilegiar é a realização de trabalhos de cooperação técnica com os demais órgãos de controle com o fito de conferir maior eficiência à máquina estatal no desempenho dessa atividade, por meio não só da ampliação dos espaços formais e informais de interação, como também da complementaridade de recursos e habilidades.

Olhando em retrospectiva, é possível afirmar que o TCU sempre incentivou e participou da articulação entre as várias instituições públicas envolvidas no combate à corrupção por meio de iniciativas como a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla), a Estratégia Nacional de Combate a Cartéis (Enacc), os Fóruns de Combate à Corrupção (Focco) e a Rede de Controle da Gestão Pública.

Dentre essas, a Enccla destaca-se como a ação mais significativa de integração de esforços de órgãos de controle, com especial preocupação para a necessidade de maior rigor nas L&C feitas pela Administração Pública.

Em 2013, por exemplo, a ação nº 8 da Enccla, da qual o TCU participou como apoiador, foi “propor a criação, nos órgãos de controle, de cadastro contendo informações relevantes acerca dos procedimentos licitatórios, especialmente de dados dos participantes, visando à detecção e à prevenção de fraudes”.

Já em 2014, a ação nº 10, coordenada pelo TCU, foi “implementar e publicar consulta integrada aos cadastros com informações referentes a condenações ou sanções que impliquem restrição a participar de licitação ou contratar com a Administração Pública ou para ocupar cargo ou função pública”.

Embora louvável, a estratégia tem apresentado resultados modestos, mais em termos normativos do que operacionais. Em palestra proferida no dia 27.11.2014, poucos dias antes de ser eleito Presidente do TCU para o biênio 2015/2016, o Ministro Aroldo Cedraz ressaltou que, de fato, “as ferramentas atualmente disponíveis para o combate à corrupção não dão o resultado esperado”.

Portanto, é preciso avançar, devendo o TCU dar um salto organizacional, de modo que possa atuar sistematicamente no combate à fraude e corrupção no âmbito de suas próprias competências e atribuições.

A primeira tentativa de incrementar a capacidade institucional do TCU para tratar ocorrências de fraude e corrupção na Administração Pública ocorreu com o Projeto Combate, cujas atividades transcorreram entre 15.7.2005 e 13.9.2007.

O início do Projeto foi motivado pelos esquemas criminosos revelados no primeiro semestre de 2005 e que ficaram conhecidos como “Escândalo dos Correios”, “Mensalão” e “Valerioduto”. Em síntese, um agente público foi gravado recebendo propina para fins de licitaçãofraudulenta e mencionando um esquema de corrupção política mediante compra de votos de parlamentares, alimentado por um operador que desviava recursos, sobretudo, de contratos de publicidade com vários órgãos públicos. Cada um desses escândalos teve seus correspondentes desdobramentos, dois deles intrinsicamente relacionados à fraude em L&C.

Antes de seguir, é necessário analisar um dilema que aflige a atuação das EFS, em geral, e do TCU, em particular. Trata-se da capacidade de investigação. Uma estratégia de combate à fraude e corrupção pode ser estruturada de várias formas possíveis, sendo comum o destaque para as atividades de investigação.

A função investigativa envolve a busca e a obtenção de evidências que ligam uma ou mais pessoas à realização de um ato contra a lei ou normas. Em outras palavras, a finalidade da investigação é a produção de provas visando, sobretudo, a responsabilização penal de agentes culpados por atos ilegais.

Ocorre que, no modelo brasileiro, o TCU é um órgão de auditoria externa e sua capacidade de investigar diretamente prática corrupta é limitada por suas atribuições constitucionais e legais, que não incluem o acesso a atividades ou registros pessoais de cidadãos ou empresas privadas. No país, existem outras entidades com prerrogativas e instrumentos de investigação próprios, mais completos e abrangentes do que os do TCU, como o Ministério Público, as instituições policiais (civis e federais) e os próprios órgãos de auditoria interna (como a CGU, no caso do Poder Executivo Federal).

Em reforço, a versão draft da norma Intosai ISSAI 5700 atualmente disponibilizada para comentários, contendo diretrizes para auditoria de prevenção da corrupção em agências governamentais, prevista para ser apresentada e aprovada em 2016, enfatiza que, na maioria dos casos, as EFS não devem conduzir uma investigação de fraude, uma vez que não possuem conhecimentos ou recursos suficientes para fazê-lo, sem prejuízo que sejam convidadas a cooperar ou trabalhar em conjunto com equipes de investigação de outros órgãos.

Então, se de uma parte ainda pairam dúvidas quanto aos resultados que podem advir da atuação do TCU na investigação de atos fraudulentos, de outra parte é fato incontestável que todas as EFS devem atuar na avaliação dos controles internos das unidades jurisdicionadas, prescrevendo as recomendações necessárias para fortalecer as deficiências identificadas.

Em decorrência de tal contexto, o maior mérito do Projeto Combate foi ressaltar a necessidade de desenvolver instrumentos de fiscalização mais especificamente direcionados às áreas de licitação, contratação direta e execução contratual, sem dúvidas o eixo mais desenvolvido no decorrer daquele trabalho.

Tal constatação vai ao encontro das informações levantadas pela ACFE em seu último Report to the Nations on Occupational Fraud and Abuse, de 2014, ao afirmar que esquemas de corrupção são um risco elevado para todos os departamentos, mas são um risco particularmente elevado na área de compras (74% dos casos).

Em reforço, o IIA, no curso de Auditoria em Fraudes, corrobora que a área mais impactada pela corrupção é a administrativa (53%), sendo que o processo mais atingido é o de suprimentos e contratações (43%). Quanto ao tipo, as fraudes mais cometidas são favorecimento ilícito (18%) e pagamento por produto/serviço não entregue/realizado (11%), ambas relacionadas ao processo de L&C.

Interessante estudo realizado para a União Europeia, intitulado Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU, de 2013, constatou que as L&C “limpas” geram uma perda econômica de 5% do custo estimado devido a problemas naturais de eficácia e eficiência que causam um desempenho abaixo do esperado, ao passo que nas “cinzas” essa perda é de 18%, devido a decisões que podem ser atribuídas à corrupção. Assim, concluiu-se que o custo da corrupção equivale a 2/3 da perda econômica em L&C “cinzas”, ou seja, 13% dos orçamentos envolvidos.

Outras duas publicações que oferecem valiosos subsídios para evitar a má conduta na gestão de investimentos públicos e que enfatizam a necessidade de buscar o melhor resultado possível em L&C públicas são: Fraud and Corruption Awareness Handbook: a handbook for civil servants involved in public procurement, do Banco Mundial, e Integrity Pacts in Public Procurement: an implementation guide, da Transparência Internacional, ambas de 2013.

No caso do Brasil, as perdas que a fraude em L&C acarreta aos cofres públicos aparentam ser cada vez mais graves. Para se ter uma noção atualizada sobre o assunto, no esquema batizado como “Petrolão”, decorrente de uma investigação policial denominada “Lava Jato” e deflagrada em 17.03.2014, o Ministério Público Federal informou que somente os crimes já denunciados envolvem o desvio de mais de R$ 2 bilhões em contratações irregulares da empresa estatal. Elementos reunidos pela Polícia Federal projetam que o prejuízo gerado pelo esquema pode chegar a 20% do valor dos contratos e que o rombo no caixa da estatal petrolífera provavelmente ultrapassará R$ 19 bilhões.

Para além das ações integradas com outros órgãos de controle e das experiências já intentadas, o TCU pode contribuir ainda mais na luta contra a corrupção por meio de seu trabalho de fiscalização. A ênfase em L&C decorre da importância e da vulnerabilidade do processo, de acordo com os exemplos supracitados.

Além de realizar auditorias por iniciativa própria, o TCU também recebe denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, encargo que tem fundamental importância no fortalecimento da cidadania e na defesa dos interesses difusos e coletivos. Logo, já é bastante comum o TCU identificar potenciais casos de fraude e corrupção no âmbito da execução de seus instrumentos de fiscalização convencionais, sem que seja dado o devido tratamento para evitar futuras repetições da ocorrência, pois cada caso é visto de forma isolada, e não sistêmica.

Diversas são as classificações e os tipos de auditoria, independente da iniciativa. A auditoria de fraudes pode ser entendida como uma fiscalização com o objetivo de identificar os principais ambientes de risco da organização, realizar o acompanhamento, entender o nível de risco envolvido e recomendar mecanismos de controle para mitigá-los. Esse tipo específico de auditoria exige um tratamento direcionado, pois alguns mecanismos e ferramentas precisam ser aperfeiçoados ou desenvolvidos para que possam ser mais efetivos no combate à fraude e corrupção.

A fim de aprimorar sua atuação, o TCU deve realizar auditoria de fraudes com foco prioritariamente preventivo no sistema de controles internos do processo de L&C, sem afastar a possibilidade de adotar medidas reativas quando identificados indícios ou verificada a ocorrência de fraude comprovada no processo.

A auditoria de fraudes com função preventiva é, essencialmente, um trabalho de análise de vulnerabilidade realizado por iniciativa própria do TCU, ou seja, um mapeamento de riscos de controle. A escolha da unidade a ser fiscalizada consiste em uma atividade proativa e deve ser devidamente justificada no planejamento da auditoria. A meta da análise de vulnerabilidade é determinar a extensão em que uma unidade é suscetível à fraude em relação ao seu sistema de controles internos em L&C. A vulnerabilidade de uma unidade está diretamente relacionada à eficácia dos controles que estão em funcionamento (controles fracos = alta vulnerabilidade, controles fortes = baixa vulnerabilidade). Em suma, uma unidade mais vulnerável (isto é, com controles fracos) deve merecer maior atenção do TCU por mais tempo.

A seu turno, a auditoria de fraudes de viés reativo também deve ocorrer de forma estruturada e uniforme em todas as fiscalizações convencionais (sobretudo denúncias e representações). No caso de deparar-se com a ocorrência de fraude em processos de iniciativa de terceiros, não basta que o TCU apenas aplique as sanções ao seu alcance (multa, declaração de inidoneidade da empresa fraudadora, inabilitação para o exercício de cargo ou função, arresto dos bens, dentre outras). É necessário que sempre sejam adotadas medidas para identificar o nível de vulnerabilidade da unidade à ocorrência de novas fraudes em L&C.

Nesse contexto, pode-se dizer que a diferença entre uma e outra é que no papel preventivo a auditoria é de iniciativa própria e a fraude é potencial, ao passo que no aspecto reativo a auditoria é realizada em decorrência de fraude comunicada por terceiros e comprovada por técnicas e instrumentos de fiscalização tradicionais. Mas, a despeito do seu enfoque, a auditoria de fraudes invariavelmente tem a finalidade de identificar a lacuna que originou a irregularidade (falha ou inexistência de controles internos) e evitar que ela aconteça novamente.

Portanto, na qualidade de órgão jurisdicional de controle das finanças públicas, o TCU deve incorporar uma metodologia estruturada para auditar os controles internos antifraude das unidades sob sua jurisdição.

A eficiência do TCU na luta contra a fraude em L&C será diretamente proporcional ao resultado da estratégia aplicada. Nesse sentido, a definição de uma metodologia apresenta várias vantagens. A adoção de procedimentos padronizados auxilia os profissionais a realizarem auditorias melhores e mais rápidas. Melhores porque conferem a certeza de que os auditores estão realizando uma auditoria compatível com regras e padrões pré-definidos. Mais rápidas porque permitem aos auditores pouparem tempo ao reusar papéis de trabalho uniformizados, sem, contudo, estarem limitados a eles. Ademais, uma abordagem estruturada garante longevidade às auditorias, pois permite que quaisquer auditores deem continuidade, em qualquer fase, de forma segura e ordenada.

De um modo geral, uma auditoria de fraudes em L&C pode ser realizada em cinco passos principais: mapeamento dos principais processos e controles; avaliação do risco de fraude; implementação de indicadores de risco (Key Risk Indicator – KRI); acompanhamento e avaliação dos indicadores (medição de risco); estabelecimento de determinações ou recomendações para melhorar os controles e mitigar os riscos.

Os dois principais eixos dessa estrutura são a avaliação do risco de fraude e os indicadores de risco.

A primeira atividade, avaliação do risco de fraude, é fartamente descrita na literatura. Em especial, a ACFE, o IIA e o American Institute of Certified Public Accountants (AICPA) patrocinaram o guia prático Managing the Business Risk of Fraud, de 2008, que contém as bases do fraud risk assessment (FRA). Tal avaliação inclui as seguintes etapas: identificação de fatores relevantes do risco de fraude; identificação e priorização dos esquemas de fraude em potencial; mapeamento dos controles existentes e identificação de lacunas; teste operacional dos controles. Aqui, o obstáculo a ser superado pelo TCU consiste em adaptar e especializar o instrumento para tratar o processo de L&C sob a ótica do controle externo.

Por outro lado, não foi possível encontrar estudos sobre a utilização de indicadores de risco em auditoria de fraudes por parte de EFS. Soma-se a isso o fato de que a implementação de indicadores é uma atividade intrinsicamente ligada à cultura de cada organização. Então, quanto a isso, o desafio do TCU é elaborar as orientações sobre como as equipes de auditoria devem coletar e analisar as informações e definir e acompanhar os indicadores. Feito isso, acredita-se que o acompanhamento pelo órgão de controle externo servirá, pelo menos num primeiro momento, para mitigar eventuais falhas na implementação e na avaliação dos indicadores de risco, até que sejam incorporados à cultura organizacional e ao planejamento estratégico das próprias unidades.

Estruturada a metodologia, a expectativa é que a auditoria de fraudes resulte no reconhecimento de pontos de fragilidade no sistema de controles internos do processo de L&C para a ocorrência de irregularidades. Em outras palavras, tal abordagem deve indicar o nível de risco das L&C de uma unidade jurisdicionada e viabilizar a prevenção oportuna de potenciais situações de fraude, a observação de falhas recorrentes e a instauração de ações corretivas.

O presente trabalho não tem a pretensão de esgotar o tema. É bastante provável que o sucesso da implementação da auditoria de fraudes no TCU esteja vinculado ao desenvolvimento de outras perspectivas, como a formação dos auditores em conhecimentos e habilidades adequadas para identificar e avaliar as irregularidades, ou até mesmo a criação de uma unidade organizacional especializada para a realização das auditorias.

Do mesmo modo, a fim de potencializar seus resultados, a metodologia deve prever procedimentos para sensibilização da sociedade para a questão da fraude em L&C por meio da divulgação oportuna e pública dos resultados das auditorias, para que o controle social ajude a promover a integridade, a transparência e a accountability.

Em síntese, ao realizar uma estratégia abrangente destinada a combater corrupção e outros tipos de irregularidades, principalmente nos processos de L&C, seja pela fiscalização dos atos administrativos previstos na Lei 12.846/2013, pela cooperação técnica com outros órgãos de controle ou pela auditoria de fraudes, a atuação do TCU tem o condão de fortalecer as instituições públicas, por meio da promoção da boa gestão financeira, do encorajamento de mecanismos de controles internos robustos e da divulgação dos desvios.

Tais ações têm inegável efeito dissuasor sobre atos de corrupção e criam um ambiente preventivo que não favorece a ocorrência de irregularidades. Além disso, vistas sob o prisma de um quadro institucional mais amplo, ensejam a probidade dos gastos públicos, conferem previsibilidade ao comportamento do governo e, em última análise, visam à garantia do exercício de direitos individuais e sociais, pilar do Estado Democrático de Direito.